Introducción
No se puede hablar de supranacionalidad e intergubernamentalidad sin primero aproximarnos a sus conceptos básicos. A mi modo de ver y basado en los procesos de Integración que hoy en día se viven, me atrevo a decir que el único proceso que tiene supranacionalidad es la Unión Europea (UE), y la pregunta es ¿porqué?
La respuesta se la puede explicar de la siguiente manera: los Estados miembros de la UE han asumido ciertas responsabilidades en conjunto y cada Estado ha dejado de lado sus intereses propios para redefinirse y cumplir comunitariamente normas y reglas. El ejemplo más claro de esta gran responsabilidad asumida por los Estados es el proceso de la Unión Económica y Monetaria (UEM) de la Unión Europea. El hecho de que países industrializados como Alemania, Francia, Italia, otros, abandonaran sus propias monedas: El Marco, El Franco, La Lira, respectivamente, para trabajar con una moneda única (Euro), hace notar que los intereses ya no van en función únicamente de sus países, se convierten en Estados con responsabilidad compartidas que no piensan solamente en sus habitantes sino más bien en el ciudadano europeo[1].
Sin embargo existe el lado opuesto al concepto de abandonar los intereses internos y pensar comunitariamente, por el concepto de tener beneficio sin pensar lo que le pueda pasar al vecino, es a esto que yo le llamo intergubernamentalidad. El ejemplo más claro está en el proceso de la Comunidad Andina de Naciones (CAN), en primer lugar: Venezuela deja de ser Estado Miembro, por otro lado Colombia y Perú, realizan negociaciones bilaterales[2] (gobierno a gobierno) con Estados Unidos[3]. Entonces mi pregunta es porque es tan complicado que la CAN tenga un despunte y que el proceso pueda cumplir el sueño tan anhelado de Bolívar. La única razón es porque cada gobernante de la región quiere tener más poder que otro, su falta de voluntad hace que la Integración en la región[4] cada día que pasa, se vaya convirtiendo en una utopía. De todas maneras la intergubernamentalidad se da en procesos de Integración que no cuentan con organismos que se les ha dado el carácter de supranacionales y también se encuentra en procesos más avanzados como el de la UE (Más adelante se encuentra el ejemplo de acuerdo entre México y la UE con carácter mixto supranacional e intergubernamental.
Fundamentos
Para “El platense Rafael Mallo citando a Orrego Vicuña y Pierre Pescatore, ‘la supranacionalidad es una competencia plenamente capaz de vincular en forma directa y obligatoria a los gobiernos y, según la materia sobre la cual deba eventualmente verse, también a las personas físicas o morales’ (Orrego) o más precisamente, ‘Una autonomía de poder y de acción colocada al servicio de intereses, o si se quiere de objetivos, comunes a varios Estados’ (Pescatore)”[5].
En cambio la teoría de los intergubernamentalistas[6] expresa que su tendencia es de corte realista, en la que se manifiesta que los intereses que dominan los procesos de integración están dados por los Estados más grandes. El concepto de intergubernamentalismo está basado en que el actor principal de los procesos de integración es el Estado “y a pesar de que existan ya instituciones supranacionales no es posible trasladar las responsabilidades, obligaciones y tareas propias del estado hacia otras instituciones”[7].
Con los conceptos antes expuestos me puedo dar cuenta que si hablamos del proceso de la CAN podemos decir que las decisiones que la misma organización introduce, tiene un corte contradictorio. Si el sentido de la supranacionalidad es comunitario entonces como se puede hablar de esta en la CAN cuando manifiesta que se pueden dar negociaciones comerciales excepcionalmente de manera individual (ver notas 2 y 3).
Acuerdos de Asociación – Supranacionalidad o Intergubernamentalidad
La pregunta está basada en torno a si en las definiciones de los acuerdos de asociación existe supranacionalidad o intergubernamentalidad. Para dar respuesta a esta interrogante tomaré como base los dos acuerdos vigentes de los cinco acuerdos de asociación de cuarta generación que en la actualidad existen entre los Estados miembros de la UE con terceros Estados o grupos de Estados de América Latina que son: acuerdo UE- México, acuerdo UE-Chile (vigentes), tres en proceso negociación, UE-MERCOSUR, UE-CAN, UE-SICA. Todos estos acuerdos basados en los tres pilares fundamentales: i) diálogo político; ii) cooperación para el desarrollo; y iii) pilar comercial a través de la creación de zonas de libre comercio regionales.
Antes de entrar en los dos acuerdos con plena vigencia quiero referirme al acuerdo de 1995 de la UE con el MERCOSUR en el que se pierde el concepto inicial de la Comisión ya que tiene un vació económico y no es supranacional por el hecho de que deja de ser un acuerdo de “organización a organización y se convierte en un acuerdo entre la Comunidad Europea y sus Estados miembros y el MERCOSUR y sus Estados Partes, es un acuerdo con los Estados miembros en los dos lados tanto en el lado europeo como en el americano”[8].
Del acuerdo entre UE y MERCOSUR, nacen los acuerdos de la UE-Chile UE-México, entrando en vigencia en el 2002 y el 2000 respectivamente. El primero (UE-Chile), según Ricardo Gamboa, es un acuerdo político-estratégico del que se puede tomar como aporte para que otros países de la región puedan estrechar lazos con la Unión Europea. Para Alicia Puyana, el segundo acuerdo (UE-México) tiene un carácter comercial-estratégico que sirvió al país americano para su diversificación de mercados[9].
El hecho es que, Chile siendo la segunda nación después de Israel desde los 90 en contraer más activamente este tipo de acuerdos jurídicos, el Acuerdo Marco de Asociación Política y Económica con la UE siguiendo el esquema europeo, incluye un área de cooperación y de diálogo político diferenciándose de los TLC con Estados Unidos.
Chile a lo largo de su historia ha mantenido estrechas relaciones con la UE[10], partiendo de los años 70 con el quiebre de la democracia se habla de cuatro períodos de cooperación entre Europa y Chile; 1) 1973-1990 (eje fundamental => democracia & derechos humanos); 2) 1990-1996 (eje fundamental => respaldo político); 3) 1996-2001 (Acuerdo Marco de Florencia, eje fundamental => económico/político); 4) 2002 (Acuerdo Marco de Asociación entre Chile y la UE, ejes fundamentales => Diálogo Político, Cooperación y Comercio).
En mi criterio y analizando los cuatro acuerdos (tres de ellos prácticamente firmados en una sola década) se observa que existió un avance muy peculiar ya que los dos primeros son de carácter intergubernamental (interestatal) y los dos últimos son supranacionales ya que la UE crea diferentes organismo[11] que se encargan de supervisar la aplicación del Acuerdo y dar asistencia necesaria.
Para el caso de México y su acuerdo con la UE, el objetivo de iniciar las negociaciones no fue construir un malestar o reacción al NAFTA, más bien fue la de continuar el proceso iniciado con Chile y MERCOSUR. El hecho es que para la Unión Europea era sumamente importante realizar un acuerdo con México lo más rápido posible pero también para México con la UE. Es así que para Torrent, la rapidez con la que se desenvolvieron las negociaciones para rellenar el acuerdo- marco están basadas en tres puntos: 1) la agenda comercial entre México y la UE es poco conflictiva ya que México no es un gran exportador de los productos objetos de la política agrícola de la UE; 2) Para México el aumento de sus exportaciones a la Comunidad Europea no es un problema fundamental de su política económica, para México el acuerdo fue es y será en primer lugar un reequilibrio político de sus relaciones internacionales y; 3) la calidad y tenacidad de los negociadores mexicanos. (Ver: Torrent. Ramon, “Las Relaciones Unión Europea… Pág. 50.)
A las negociaciones de México con la UE las divido en dos acuerdos, en primer lugar El Acuerdo de Asociación Económica, Concertación Política y Cooperación (Acuerdo Global) tiene un carácter mixto (supranacional e intergubernamental) ya que fue ratificado por la parte europea, por el Parlamento Europeo y por los Parlamentos de los Estados miembros, y por la mexicana, por el Senado de la República, y en segundo lugar el acuerdo relacionado con el comercio de bienes y cuestiones relacionadas con el comercio (Acuerdo Interino) que por ser de carácter comunitario es supranacional ya que fue ratificado únicamente por el Parlamento Europeo y por el Senado mexicano.
Conclusiones
Para finalizar el ensayo creo conveniente presentar las siguientes conclusiones que a mi modo de ver son las más importantes.
§ Existen varios conceptos de supranacionalidad e intergubernamentalidad, más creo y estoy convencido que para construir supranacionalidad hace falta voluntad política, y dejar de lado intereses propios. Me atrevo a generar mis propios conceptos: “La ‘supranacionalidad’ es la creación de normas y reglamentos de carácter jurídico-moral, para alcanzar objetivos comunitarios y que deben ser acatados por un conjunto de naciones que a la final beneficien al ente regulador del Estado, El Pueblo y así consolidar un proceso de integración”. En contraposición, al concepto de intergubernamentalismo lo reduzco al hecho de que es: “simplemente un conjunto de negociaciones que se realizan entre dos Estados basados en intereses propios (no comunitarios) que podrían o no beneficiar a la población, debilitando así los procesos de integración”.
§ Por el escaso conocimiento que tengo en materia jurídica, se me hace muy subjetivo poder identificar si un acuerdo es de tipo supranacional o intergubernamental, en este sentido concluyo que en cualquier tipo de acuerdo que firme un Estado, debería incluirse artículos que mencionen muy claramente que si las instituciones que se crean, controlan o asisten (o simplemente en las definiciones de negociaciones de los acuerdos), son de carácter supranacional o intergubernamental. Para Francisco da Câmara (Director para Latinoamérica de la Comisión Europea en el 2002) “lo importante no es crear instituciones, sino saber que papel tienen”.
§ Debido a la falta de voluntad política y por la lucha incansable de poder en nuestra región, la integración a través de la supranacionalidad cada vez más se va convirtiendo en una utopía, sin embargo existimos los soñadores que creemos que todavía se puede hacer algo y que la única manera para que los países de América Latina y el Caribe tengan un desarrollo sostenible es consolidando los procesos de integración a través de herramientas como: educación, turismo, cuidado del medio ambiente y migración.
Notas
[1] Otro ejemplo de que los Estados miembros de la UE han asumidos responsabilidades comunitariamente y bajo las premisas de reglas supranacionales es el tema laboral. Es decir cualquier ciudadano alemán que trabajé en otro Estado Miembro tiene los mismos derechos y obligaciones de cualquier ciudadano de ese otro Estado Miembro. Entonces ya no es únicamente un ciudadano Alemán es prácticamente un ciudadano europeo.
[2] Dentro de la CAN está permitido las negociaciones bilaterales bajo la “Decisión 598 ‘Relaciones comerciales con terceros países’ julio 2004 Art. 1: Países Miembros podrán negociar acuerdos comerciales con terceros países, prioritariamente de forma comunitaria o conjunta y excepcionalmente de manera individual. Art. 2: De no ser posible, por cualquier motivo, negociar comunitariamente, los Países Miembros podrán adelantar negociaciones bilaterales con terceros países” (Ver: Michel Levi, Taller: “La regulación de las relaciones entre procesos de integración regional”: El caso de la Unión Europea - Comunidad Andina, Maestría en Integración, Universidad Andina Simón Bolívar sede Ecuador, Quito, Diciembre de 2008. Presentación ppt. Lámina 12).
[3] Colombia en proceso y Perú ratificado con los TLC, Ecuador y Bolivia totalmente fuera de estos tipos de acuerdos con Estados Unidos e inclusive la UE creyente acérrimo de que las negociaciones son mucho mejor en bloque le toca realizar acuerdos bilaterales con cada país de la región dejando a un lado a Ecuador y a Bolivia nuevamente, será que somos los patitos feos de la región?
[4] Si la UE ha realizado el proceso teniendo en cuenta que uno de los obstáculos más difíciles era el idioma. ¿porque para América Latina en el que se habla el español (excepción Brasil ‘que a partir de enero del 2010 el español será su segundo idioma oficial‘) se le hace tan difícil lograr procesos de integración?, nuevamente creo y estoy convencido que es la falta de voluntad política de los gobernantes de turno. Citando otro ejemplo los Estados miembros de la UE tienen una variada tendencia política y de igual forma su proceso de integración marcha adecuadamente. Sin embargo en América Latina quizás estemos esperando que los gobernantes sean de la misma tendencia (sea izquierda, derecha, independiente, unipersonales sin criterio institucional, etc) para poder integrarnos.
[5] Ver: Arbuet-Vignali. Heber, La supranacionalidad en el Derecho Comunitario, en “Las claves jurídicas de la integración: en los sistemas del Mercosur y la Unión Europea, 1ª. Ed., Santa Fe, Rubinzal-Culzoni, Febrero 2004, Cap. VI, Pág. 342.
[6] Stanley Hoffman (basa sus teorías de la integración en Hegel y el concepto de supremacía del Estado), Sandholtz, Zysman, Andrew Moravcsik (discípulo de Hoffman presenta el concepto de intergubernamentalismo liberal, en el que se afirma que el Acta Única Europa fue el resultado de las negociaciones de los responsables de los gobiernos más poderosos: Gran Bretaña, Alemania y Francia, sin embargo también se le debe incluir a España, Polonia y República Checa como países claves del proceso de la UE debido a su población y territorio).
[7] Ver: Mireles Serrano. Mónica, Tesis Licenciatura Relaciones Internacionales, Teorías Integración Regional y su aplicación en la PESC, en “Política Exterior y de Seguridad Común Europea a partir de la crisis en Irak, Universidad de las Américas Puebla, Cholula, Puebla, Mayo 2005. Cap. II, Pág. 12.
[8] Ver: Torrent. Ramon, El acuerdo UE-MERCOSUR de 1995, en: “Las Relaciones Unión Europea – América Latina en los Últimos Diez Años: El Resultado de La Inexistencia de Una Política. Un análisis empírico y esperanzado, UNU-CRIS Occasional Papers, 0-2005/10, United Nations University, Pág. 27.
[9] Editor: Osterlof. Doris, “América Latina y la Unión Europea: una integración esperanzadora pero esquiva”, FLACSO, 2008. http://www.obreal.unibo.it/Books.aspx?IdBook=14
[10] Como señala Celestino del Arenal: “Tradicionalmente, la Unión Europea y Chile mantienen estrechos vínculos políticos y económicos, que tienen su raíz en lazos culturales comunes, sistemas de partidos políticos similares y el apoyo que prestó Europa a los sectores del exilio chileno y durante la posterior transición” (ver: Pág. 9, documento de Internet: www.choike.org/documentos/chile_ue_pey)
[11] “Sobre la subjetividad del Acuerdo actual, amplía lo señalado en el Acuerdo de Florencia: señala un Consejo de Asociación, que es el que toma las decisiones; un Comité de Asociación, compuesto por representantes de las Partes, cuya función es la de la aplicación del acuerdo; un Comité Especial, que deberá asistir al Consejo; y se incluye un Comité de Asociación Parlamentario, o foro de reunión e intercambio entre congresistas de ambas partes; y un Comité Consultivo Conjunto, que asistirá al Consejo de Asociación para promover el diálogo y la cooperación entre las diversas organizaciones económicas y sociales de la sociedad civil de la Unión Europea y de Chile. Estará compuesto por representantes del Comité Económico y Social de las Comunidades Europeas, por una parte, y su equivalente en Chile, por la otra. Finalmente, en el artículo 11, sobre ‘sociedad civil’ se incluye la participación de actores no oficiales (entendiendo por ello un conjunto tan vasto como la comunidad académica, interlocutores económicos y sociales y organizaciones no gubernamentales). La función que se les asigna es ‘mantenerlos informados sobre la aplicación del Acuerdo y para recabar sus sugerencias para su mejoramiento’”. (ver: Pág. 16, documento de Internet: www.choike.org/documentos/chile_ue_pey)
Bibliografía
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